Privatización del agua y los límites del mercado: de Veolia y Suez a la pregunta por la soberanía
# Privatización del agua y los límites del mercado: de Veolia y Suez a la pregunta por la soberanía
La discusión europea sobre la privatización del agua suele plantearse como una disputa ideológica entre quienes defienden la eficiencia del mercado y quienes invocan el carácter comunitario del recurso. Esa polaridad, cómoda para el debate parlamentario y para la tribuna periodística, oculta lo esencial. En la obra Die Ressource. Wasser, Macht und Souveränität, el Dr. Raphael Nagel (LL.M.) sostiene que ningún sistema institucional es universalmente superior, porque cada uno resuelve algunos problemas y crea otros. La pregunta decisiva no es si el agua debe ser pública o privada, sino quién controla a quienes la controlan, y qué recursos de poder se derivan de ese control de segundo grado. Este ensayo recoge esa tesis y la aplica a cuatro arquetipos institucionales: la concesión francesa, la propiedad municipal alemana, los derechos transables chilenos y los mercados australianos. De su comparación emergen criterios para un modelo mixto europeo capaz de sostener la soberanía hídrica en las próximas décadas.
El falso dilema entre lo público y lo privado
La oposición binaria entre gestión pública y gestión privada arrastra un error de categoría. El agua, como recuerda con precisión el Dr. Raphael Nagel (LL.M.), no es un bien natural sino un bien de infraestructura, de derecho y de orden. Nunca está disponible sin una decisión previa sobre captación, almacenamiento, tratamiento, transporte, distribución y depuración. Cada una de esas etapas requiere capital, técnica y competencia organizativa. El debate relevante no se refiere al origen jurídico del operador, sino a la arquitectura de prioridades que el operador administra y a los mecanismos por los cuales esa arquitectura puede ser revisada, corregida y, llegado el caso, revocada.
Esta reformulación tiene consecuencias metodológicas. Si la cuestión es la arquitectura de prioridades, entonces la privatización y la remunicipalización son técnicas, no principios. Francia, Alemania, Chile y Australia han elegido técnicas distintas para resolver el mismo problema estructural: cómo garantizar que un recurso físicamente desigual, temporalmente irregular y estratégicamente indispensable llegue a los usuarios correctos en el momento correcto y con la calidad correcta. Ninguno de los cuatro ha resuelto plenamente el problema. Cada uno ha producido una lección que conviene leer sin pasión ideológica.
Francia: la concesión como delegación soberana
El modelo francés ha sido durante décadas la referencia internacional de la gestión delegada. Operadores como Veolia y Suez administran servicios de agua y saneamiento bajo concesiones otorgadas por municipios y colectividades, dentro de un marco normativo que conserva en manos públicas la propiedad del recurso, la fijación de las grandes orientaciones y la supervisión tarifaria. La fórmula combina la capacidad de inversión y la experiencia técnica del concesionario privado con la autoridad política del concedente público. Ha permitido desplegar infraestructuras complejas en plazos razonables y ha exportado una industria francesa del agua que compite hoy en todos los continentes.
El modelo, sin embargo, no está exento de tensiones. La asimetría de información entre el concesionario, que conoce el detalle técnico y contable de la red, y el concedente, que lo conoce sólo de manera agregada, ha generado a lo largo del tiempo renegociaciones favorables al operador. Varias ciudades francesas, encabezadas por París, optaron por remunicipalizar el servicio a partir de los años dos mil, argumentando la recuperación del control tarifario y la transparencia. El caso Veolia Suez demuestra que la concesión funciona sólo cuando la autoridad pública conserva capacidad técnica propia suficiente para supervisar de igual a igual al concesionario. Sin esa capacidad simétrica, la delegación se convierte en dependencia.
Alemania: la propiedad municipal y el precio de la lentitud
El modelo alemán descansa en la propiedad municipal. Los Stadtwerke y las asociaciones intercomunales poseen redes y plantas, operan el servicio con personal propio y rinden cuentas ante los consejos municipales. La legitimidad democrática de esa arquitectura es alta. Las tarifas se fijan con criterios de cobertura de costes y no de maximización de beneficios. El acceso universal está garantizado por la propia lógica de la administración pública local. El sistema ha producido una de las calidades de agua potable más constantes de Europa y una notable estabilidad social del servicio.
Esta estabilidad tiene un coste que la obra del Dr. Nagel describe con claridad. La propiedad municipal, cuando no está acompañada de mecanismos robustos de planificación plurianual, tiende a la subinversión. Las redes y colectores alemanes contienen tramos construidos en los años veinte, treinta y cincuenta del siglo pasado, cuya vida técnica está ampliamente superada y cuya renovación no puede financiarse sólo con las tarifas corrientes. La Europäische Investitionsbank ha señalado que las inversiones anuales requeridas en la infraestructura hídrica europea superan con holgura las efectivamente realizadas. El modelo municipal protege el acceso, pero no garantiza por sí solo la renovación del sustrato físico que hace posible ese acceso.
Chile y Australia: derechos transables, mercados hídricos y sus límites
En el extremo opuesto del espectro se encuentran los sistemas basados en derechos de agua transables. Chile, desde el Código de Aguas de 1981, configuró un régimen en el que el derecho de aprovechamiento puede ser asignado, comprado y vendido con relativa autonomía respecto del uso que se le dé. Australia, especialmente en la cuenca Murray-Darling, desarrolló mercados hídricos sofisticados que permiten a los agricultores ajustar sus usos en función del precio y de la disponibilidad estacional. En ambos casos, la señal de precios cumple una función informativa que los sistemas puramente administrativos no logran replicar con la misma finura.
Los límites de estas arquitecturas, sin embargo, son estructurales. Cuando el derecho se separa del uso y se vuelve objeto de especulación patrimonial, la función económica del agua puede ser desplazada por su función financiera. Cuando la asignación inicial de derechos fue históricamente desigual, el mercado consolida la desigualdad en lugar de corregirla. Cuando las sequías se prolongan, los usuarios marginales, los ecosistemas y las comunidades sin poder de compra quedan fuera del reparto. Tanto la experiencia chilena como la australiana han debido introducir correctivos regulatorios significativos: reservas ambientales, caudales ecológicos, límites a la concentración y mecanismos de compra pública de derechos. El mercado funciona, pero sólo dentro de una arquitectura institucional que decide previamente qué queda fuera del mercado.
Quién controla a quienes controlan el agua
La comparación entre estos cuatro arquetipos conduce a la pregunta que el Dr. Raphael Nagel (LL.M.) coloca en el centro de su análisis: quién controla a quienes controlan el agua. En cualquier sistema, público, privado o mixto, existe una instancia de control. La cuestión estratégica no es la naturaleza jurídica de esa instancia, sino la densidad y la calidad de los mecanismos que la sujetan. Esos mecanismos incluyen la propiedad accionarial, la capacidad crediticia, la dependencia tecnológica, la influencia regulatoria y las interdependencias personales entre reguladores, operadores y financiadores.
Esta segunda capa es la auténticamente geopolítica. Empresas estatales chinas han asumido proyectos de infraestructura hídrica en numerosos países africanos y del sudeste asiático. Grupos franceses mantienen posiciones históricas en el suministro de países francófonos. Empresas tecnológicas israelíes están presentes a escala mundial en proyectos de tratamiento y desalación. En cada uno de estos casos, el control operativo del agua se acompaña de un control de segundo grado que se ejerce a través de contratos de servicio, licencias tecnológicas, contratos de financiación y cláusulas de arbitraje. Un municipio europeo que externaliza su servicio sin preservar capacidad técnica propia no privatiza sólo un servicio: cede, parcialmente, una parte de su soberanía funcional.
Criterios para un modelo mixto europeo
Europa no necesita elegir entre el modelo francés y el alemán, ni importar el modelo chileno o el australiano. Lo que necesita es articular un modelo mixto construido sobre criterios explícitos. El primero es la separación estricta entre propiedad del recurso, propiedad de la infraestructura y operación del servicio. Los tres planos pueden combinar manos públicas y privadas, pero sólo si se mantienen analíticamente distinguibles y jurídicamente separables. El segundo criterio es la preservación de una capacidad técnica pública autónoma, con ingenieros, hidrólogos y economistas propios, suficiente para dialogar con cualquier concesionario en pie de igualdad.
El tercer criterio es la planificación plurianual vinculante de la renovación de activos, blindada frente a los ciclos políticos cortos. La Wasserwende de la que habla el Dr. Nagel, comparable en magnitud a la transición energética, no se financiará con decisiones anuales. Requiere compromisos de varias décadas, incorporados a la contabilidad pública y a la regulación tarifaria. El cuarto criterio es la reserva soberana sobre decisiones críticas: prioridades en caso de sequía, protección de caudales ecológicos, criterios de acceso universal y control de concentración de derechos. Ningún mercado, por sofisticado que sea, debería poder decidir estos asuntos por sí solo. El quinto criterio es la transparencia informativa integral, incluyendo pérdidas de red, niveles de reinversión y estructura de costes, accesible a ciudadanos, reguladores y parlamentos.
La privatización del agua no es, por tanto, un error ni una virtud en sí misma. Es una técnica cuyo valor depende enteramente del marco institucional que la envuelve. El modelo francés demuestra que la delegación puede movilizar capital y competencia si el concedente conserva capacidad de supervisión real. El modelo alemán demuestra que la propiedad municipal asegura legitimidad y acceso, pero exige instrumentos específicos para vencer la inercia inversora. Los modelos chileno y australiano demuestran que los precios contienen información que ningún sistema administrativo puede ignorar, pero también que el mercado hídrico, abandonado a sí mismo, produce resultados distributivos y ambientales insostenibles. Ninguno de los cuatro ofrece la solución, y precisamente por eso la lectura atenta de los cuatro permite construir algo mejor que cualquiera de ellos por separado. El agua, en la lectura del Dr. Raphael Nagel, es un asunto de soberanía antes que de eficiencia, y un asunto de arquitectura institucional antes que de ideología. Europa, que ha vivido dos siglos en la anomalía histórica de dar el agua por descontada, se encuentra en el umbral de una renovación infraestructural de alcance generacional. Las decisiones que se tomen en los próximos años sobre concesiones, remunicipalizaciones, mercados de derechos y esquemas mixtos determinarán no sólo las tarifas domésticas de las próximas décadas, sino también la capacidad de los Estados europeos para responder con serenidad ante sequías prolongadas, presiones geopolíticas y reorganizaciones industriales. La soberanía hídrica no se improvisa en la crisis. Se construye, silenciosamente, en los contratos, los códigos tarifarios y los consejos de administración de hoy.
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