Privatisierung und die Grenzen des Marktes in der Wasserversorgung
# Privatisierung und die Grenzen des Marktes in der Wasserversorgung
In den Debatten über die Zukunft der Wasserversorgung kehrt eine Frage zurück, die in Europa seit Jahrzehnten als weitgehend entschieden galt. Gehört Wasser in öffentliche oder in private Hand? Die Frage hat an Schärfe gewonnen, seit die Investitionslasten der kommenden Jahrzehnte sichtbar werden, seit die kommunalen Haushalte enger, die Gebührenspielräume begrenzter und die hydrologischen Bedingungen unruhiger geworden sind. Dr. Raphael Nagel (LL.M.) hat in seiner Trilogie DIE RESSOURCE darauf hingewiesen, dass die Wasserfrage keine Umweltfrage ist, sondern eine Souveränitätsfrage. Wer sie als technisches Randgebiet behandelt, verfehlt nicht nur den ökonomischen, sondern auch den staatsrechtlichen Kern des Problems. Dieser Essay versucht, die vier prominentesten institutionellen Antworten auf diese Frage gegeneinander zu lesen: die französische Konzessionsordnung mit Veolia und Suez, das deutsche Modell kommunaler Eigentümerschaft, das chilenische Regime handelbarer Wasserrechte und den australischen Wassermarkt. Keiner dieser vier Wege ist universell überlegen. Alle vier haben Stärken und Schwächen, die aus den Bedingungen ihrer Entstehung stammen. Die entscheidende Frage, die Dr. Nagel immer wieder betont, lautet nicht, wer Wasser kontrolliert, sondern wer jene kontrolliert, die Wasser kontrollieren.
Die Rückkehr einer Frage, die nie vollständig entschieden wurde
Die europäische Wasserversorgung ist in den vergangenen hundertfünfzig Jahren zu einer Selbstverständlichkeit geworden, die in der öffentlichen Wahrnehmung kaum noch als politisches Thema erscheint. Diese Unsichtbarkeit war eine Leistung, kein Naturzustand. Sie ist das Ergebnis einer Infrastruktur, die in den Jahrzehnten nach den Cholera-Epidemien des neunzehnten Jahrhunderts aufgebaut wurde, und einer institutionellen Ordnung, die Verantwortlichkeiten zwischen Kommunen, Ländern, Bundesbehörden und privaten Dienstleistern austariert hat.
Dass diese Ordnung nun wieder zum Gegenstand grundsätzlicher Debatte wird, ist kein Zufall. Die Reinvestitionslast der alternden Netze, der demografische Druck auf die Gebührenstruktur, die klimatischen Verschiebungen in den Einzugsgebieten und die geopolitische Neubewertung kritischer Infrastruktur stoßen in dieselbe Richtung. Die Wasserfrage, die für zwei Generationen als gelöst galt, stellt sich erneut, und zwar nicht lauter, sondern struktureller. In ihr kondensiert, was an jeder Ressourcenfrage des einundzwanzigsten Jahrhunderts sichtbar wird: die Rückkehr langer Planungshorizonte in eine Politik, die sich an kurze Zyklen gewöhnt hatte.
Vier Modelle, vier Ordnungen
Das französische Modell hat sich über ein Jahrhundert in einer eigentümlichen Mischform etabliert. Die Kommunen bleiben Eigentümer der Netze und Träger der Versorgungsverantwortung. Der Betrieb wird häufig an private Konzessionäre übertragen, unter denen Veolia und Suez die dominierenden Akteure sind. Aus dieser Konstellation sind internationale Konzerne erwachsen, die heute auf mehreren Kontinenten Wasserdienstleistungen erbringen und deren Kapital- und Technologieposition einen erheblichen Teil der weltweiten Wasserinfrastruktur prägt. Das Modell verbindet hoheitliche Letztverantwortung mit marktlicher Betriebsführung, setzt aber eine hohe regulatorische Kompetenz der Kommunen voraus, die in der Praxis nicht überall gegeben ist.
Das deutsche Modell folgt einer anderen Logik. Die Wasserversorgung liegt überwiegend in kommunaler Hand, organisiert in Stadtwerken, Zweckverbänden und öffentlich-rechtlichen Betrieben. Private Beteiligungen existieren, sind aber die Ausnahme und stoßen politisch auf erhebliche Widerstände. Das Modell sichert Zugang und entpolitisiert den Versorgungsauftrag weitgehend. Es neigt jedoch zur Unterinvestition, weil die Gebührenlogik kurzfristige Entlastung gegenüber langfristiger Substanz bevorzugt und weil kommunale Eigentümer die Sanierung verdeckter Netze politisch selten offensiv vertreten.
Das chilenische Modell wurde in der Pinochet-Zeit etabliert und beruht auf handelbaren Wasserrechten. Wer ein Recht erwirbt, kann es nutzen, verpachten oder verkaufen. Der Markt allokiert das Wasser an die produktivsten Verwendungen. Die Kehrseite ist eine Konzentration der Rechte bei wenigen Großakteuren, vor allem in der Bergbau- und Agrarindustrie, und eine strukturelle Schwäche kleiner Nutzergruppen. Die Verfassungsdebatte der vergangenen Jahre hat diese Konzentration zum politischen Thema gemacht.
Das australische Modell, entwickelt vor allem im Murray-Darling-Einzugsgebiet, ist der methodisch am weitesten entwickelte Wassermarkt der Welt. Er trennt Landeigentum von Wasserrechten, definiert jährliche Zuteilungen nach hydrologischer Verfügbarkeit und erlaubt den Handel innerhalb eines ökologisch definierten Gesamtrahmens. Das System hat in Dürreperioden Allokationsleistungen erbracht, die ein rein administratives Regime kaum hätte erzielen können. Es hat aber auch gezeigt, dass Märkte ohne politische Flankierung die ökologischen Grenzen der Einzugsgebiete regelmäßig überschreiten.
Die doppelte Begrenzung: Markt und Staat
In der Bewertung dieser vier Modelle liegt die eigentliche Schwierigkeit nicht im Vergleich ihrer Vor- und Nachteile, sondern im Bewusstsein, dass jedes von ihnen eine bestimmte Grenze überschreiten kann. Die Grenze des Marktes liegt dort, wo die Versorgung existenziell wird. Wasser ist keine beliebige Ware. Seine Unterbrechung trifft nicht das Konsumverhalten, sondern das Überleben. Ein Markt, der Wasser wie Weizen oder Kupfer behandelt, ignoriert diese Asymmetrie und produziert Ergebnisse, die auf Dauer politisch nicht tragfähig sind.
Die Grenze des Staates liegt spiegelbildlich dort, wo hoheitliche Verantwortung ohne hinreichende Investitionskraft zu einer Konservierung der Substanz führt, die den Namen Verantwortung nicht mehr verdient. Ein kommunales Monopol, das seine Netze verfallen lässt, ist nicht sicherer als ein privater Konzessionär, der die Gewinne extrahiert und die Lasten sozialisiert. In beiden Fällen verfehlt die Ordnung ihren Zweck. Dr. Raphael Nagel (LL.M.) hat diesen doppelten Befund in DIE RESSOURCE mit bemerkenswerter Nüchternheit formuliert: Die relevante Frage ist nicht, wem Wasser gehört, sondern wer in der Lage ist, seine Verfügbarkeit über Generationen zu sichern.
Wer kontrolliert die, die Wasser kontrollieren
Die schärfste analytische Pointe der Trilogie lässt sich auf die Privatisierungsdebatte unmittelbar anwenden. Die Frage ist nicht, ob Wasser öffentlich oder privat verwaltet wird. In jedem System existiert eine Kontrollinstanz; die Frage lautet, durch wen diese Kontrollinstanz ihrerseits kontrolliert wird. Ein kommunaler Eigenbetrieb kann vom Gemeinderat, vom Rechnungshof, von der Aufsichtsbehörde, von der Öffentlichkeit und von der Gerichtsbarkeit überprüft werden. Ein privater Konzessionär wird von seinen Aktionären, seinen Kreditgebern, Regulierungsbehörden und Vertragsprüfern überprüft. Beide Kontrollregime können funktionieren und beide können versagen.
Entscheidend ist weniger die Eigentumsform als die Dichte und Unabhängigkeit der sekundären Kontrolle. Wer die Wasserversorger einer Hauptstadt beeinflussen kann, durch Eigentümerschaft, durch Kreditierung, durch Technologieabhängigkeit oder durch regulatorischen Zugriff, verfügt über eine Einflussressource, die weit über die operative Versorgung hinausreicht. In einer Zeit, in der chinesische Staatsunternehmen, französische Konzerne, israelische Technologieanbieter und internationale Infrastrukturfonds in der Wasserinfrastruktur weltweit präsent sind, ist diese Beobachtung keine theoretische Feinheit mehr, sondern eine geopolitische Grundkategorie.
Kriterien für ein europäisches Mischmodell
Aus dieser Analyse lassen sich für europäische Mischmodelle einige Kriterien ableiten, die weder eine pauschale Privatisierung noch eine pauschale Verstaatlichung vorschreiben, sondern die Qualität der institutionellen Ordnung in den Mittelpunkt stellen. Erstens: Die Letztverantwortung für den Versorgungsauftrag muss hoheitlich bleiben. Konzessionen, Beteiligungen und Dienstleistungsverträge sind zulässig, solange die Möglichkeit des Rückgriffs auf öffentliche Handlungsfähigkeit nicht vertraglich ausgehöhlt wird. Zweitens: Die Kapitalstruktur der Betreiber muss transparent sein. Undurchsichtige Beteiligungen, insbesondere solche mit ausländischer staatlicher Hintergrundkontrolle, sind mit der Bedeutung kritischer Infrastruktur nicht vereinbar.
Drittens: Die Gebühren- und Investitionsregime müssen an reale Substanzzyklen gekoppelt sein. Eine Versorgung, die über Jahrzehnte von ihrer Substanz lebt, erzeugt eine verdeckte Schuld, die sich später in einem einzigen Moment materialisiert. Viertens: Die regulatorischen Instanzen benötigen personelle, technische und rechtliche Unabhängigkeit. Eine Aufsichtsbehörde, die sich ausschließlich auf die Selbstauskunft der Beaufsichtigten stützen muss, übt keine Aufsicht aus. Fünftens: Die Vertragsdauern müssen den Investitionszyklen angemessen sein, ohne Generationen zu binden, die keine Möglichkeit mehr haben, die Ordnung zu korrigieren. Sechstens: Die Resilienz gegenüber Dürre, Kontamination und Sabotage gehört in jedes Konzessions- und Betriebsmodell als harte Anforderung, nicht als Optionsklausel.
Die Debatte über Wasserprivatisierung wird in den kommenden Jahren an Schärfe gewinnen. Die Reinvestitionslast alter Netze, die klimatische Neuvermessung der Einzugsgebiete, die Knappheit öffentlicher Haushaltsmittel und die internationale Präsenz großer Infrastrukturinvestoren werden Druck auf die bestehenden Ordnungen erzeugen. Es wäre ein Fehler, auf diesen Druck mit ideologischen Reflexen zu antworten. Weder die pauschale Verteidigung kommunaler Eigenbetriebe noch die pauschale Empfehlung marktlicher Lösungen wird den tatsächlichen Aufgaben gerecht. Die europäischen Mischmodelle haben die seltene Chance, aus den Erfahrungen der französischen Konzessionen, der deutschen Kommunalisierung, der chilenischen Handelsrechte und der australischen Einzugsgebietsmärkte jeweils das zu übernehmen, was sich als tragfähig erwiesen hat, und jene Elemente zu vermeiden, deren Kosten erst mit Verzögerung sichtbar wurden. Dr. Raphael Nagel hat in DIE RESSOURCE darauf bestanden, dass die Wasserfrage zuletzt eine Frage der Handlungsfähigkeit ist. Eine Ordnung, die ihre Wasserversorgung nicht souverän zu gestalten vermag, wird auf Dauer auch keine andere Frage mehr souverän beantworten können. Dieser Satz ist keine Polemik. Er ist die nüchterne Beschreibung einer Abhängigkeit, die sich aus der Natur der Ressource selbst ergibt.
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